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一些稳定的制度本身即是改革成果的确立和固化。

通过把国家征地作为城乡土地转化的唯一通道，中国也实现了对农村土地非农化的全面政府掌控，与前苏联殊途同归。1953年办法第19条规定：私营经济企业和私营文教事业用地，得向省(市)以上人民政府提出申请，获得批准后由当地人民政府援用本办法，代为征用。

为什么集体土地市场在当时会被认为有损效率、造成土地浪费？要解开这些谜题，就必须首先回顾20世纪50年代以后的中国征地制度。[44]参见蔡乐渭：《从拟制走向虚无——土地征收中公共利益的演变》，《政法论坛》2012年第6期，第51页以下。国家建设的真正含义是一切农村集体不能自行从事的非农建设。与此同时，城镇单位和个人也开始以购买、租赁、土地入股等多种形式大量获得农村集体土地。土地利用条款则确立了国家征地的价值标准——合理用地。

随后，在1961、1962、1970和1973年，党政军高层亦反复强调节约用地的要求。那么，哪些基本建设可由农村集体自办，哪些又必须经国家征地？对此问题，从未有任何法律或政策下过确切定义。体育公安和司法行政虽由政府直接管理，但当涉及这些领域的重大事项[65]时，仍属权力机关的职权范围。

[33]虽然地方特色的规范内涵尚无明确解释，但官方释义确认本行政区域内某一风景名胜、某种地方特色非物质文化遗产的保护属于地方性事务[34]。三是混淆地方性事务与近似表述。（一）地方性的两个维度《立法法》官方释义将地方性事务解作与全国性的事务相对应的、具有地方特色的事务[20]，其中蕴含两类地方性，即与全国性的事务相对应的纵向型和具有地方特色的横向型。有的名为研究地方事务，实为研究地方性事务，[11]有的相反，[12]还有的同时使用两种表述却并未充分辨明二者关系[13]。

部分领域的方案尚不完整（如公共文化仅涉及部分文化内涵）。鉴于标准的抽象化必然导致精准性流失、各地的具体实践纷繁复杂、地方权力机关是否采用地方性法规创制规则具有不确定性等因素，有必要引入相关政策工具开展专门的辅助校验。

这两种进路也存在共性问题，都拘泥于纯粹的理论、逻辑或制度层面，脱离了地方性事务作为特定法律概念所应置身的严格、明确、有限的规范语境。其中，地方政府事权在《宪法》第107条和《地方组织法》第73、76条等条款中有较详细的列举，且随着财政事权与支出责任划分改革的不断深化，各具体领域的配置方案愈发具体、清晰，地方政府事权甚至在某种程度上成为地方事权的代名词。前述逻辑结构如下图：但是，法律文本的规范分析并不能独立、全面地界定地方性事务内涵，这既由前述规范样本与地方性事务表述之间关联的间接性和规范内涵自身的抽象性决定，也源于规范文本与制度实践乃至改革趋势之间的弥合压力。其虽然是域外理论，但与我国《宪法》第3条规定的民主集中制原则深度契合，[18]符合中国性的基本要求，[19]借此可以确立从横向视角解读地方性事务规范内涵的理论正当性。

[71]如《行政强制法》第10条第3款对地方性法规基于地方性事务创设行政强制措施的范围规定。[27]四是在重要程度+影响范围基础上再辅以财权与事权相统一标准，后者主要负责判断立法重心，包括获益主体、财政来源和成本效率三个因素。近年来，在一系列央地财政事权和支出责任划分改革文件的指引下，部分领域的事权纵向配置方案逐渐清晰。事实上，在澄清地方性事务内涵的过程中，三种进路的彼此依托、协同作用必不可少，但考虑到作为突破口的优选性和篇幅的有限性，谨以规范进路作为本文研究地方性事务的基本进路。

因此，前述三类标准不一定严格依照理论排序依次适用，而应在重要程度→影响范围的基础上，使地方特色在全过程中根据需要发挥辅助性价值。虽然同级地方人大和政府的职权在《宪法》第107条所列举的类型上交集颇多，但在转化为相应立法权的过程中仍有明显界分：作为地方政府规章制定范围的本行政区域的具体行政管理事项通常包括行政程序、行政机关自身建设以及不涉及创设公民权利义务的有关社会秩序、公共事务或事业的具体管理制度三类，[68]绝非一个可以放进诸多政府规章的空框子[69]，不属于具体行政管理的事项，而是属于应当制定地方性法规的事项，则地方政府不能制定规章，而应当向本级人大及其常委会提出地方性法规案，由本级人大及其常委会制定地方性法规[70]。

同一地方下属各地权力清单的内容差异问题，参见曹益平：《法治视阈下的地方政府权力清单制度研究——以益阳市为例》，载《湖南行政学院学报》2017年第4期，第21页。第六，标定地方性事务的具体级别。

[3]1979年《地方组织法》第6条和第27条规定省级人大及其常委会可以制订和颁布地方性法规。比如，高句丽王城、王陵及贵族墓葬保护虽具有通化市的地方特色，但从该遗址的地位、重要性、保护资源、措施力度、保护实效等方面考量，即便在通化市获得地方立法权之后，其仍宜界定为省级地方性事务。欲解决这些问题，首先应明确地方性事务的规范基础和语境。进入专题： 地方性事务 地方性法规 立法权纵向配置 事权划分 。二是地方立法层面上的地方性法规与地方政府规章的区隔。就一般原则来说，可再次引入重要程度→影响范围复合标准，重点是基于公共产品层次判断影响范围：省级地方性事务主要面向省内重大决策，市级地方性事务则主要面向市县乡三级基层公共产品的供给[86]。

该范围以《立法法》第8条规定的法律保留为核心，还要结合具体领域的专门法律对特定事项设定的立法权配置规则，如前文论及的《行政强制法》第10条第3款，以及2021年修订的《行政处罚法》第12条关于地方性法规行政处罚设定权的规定等。[46]参见熊英：《论地方政府职能法定化》，载《北京行政学院学报》2005年第2期，第23页。

[30]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第104-105页。[68]参见前注[5]，乔晓阳主编书，第276页。

关于样本的选择，可在地方性法规制定权、地方人大职权、地方政府职权及地方政府规章制定权等诸相关要素排列组合的基础上综合确定。第一，政策工具的法制化不等于央地政府事权的法制化。

具体而言，可通过各领域财政事权与支出责任划分方案的体系整合实现从碎片到整体的提升，以权力清单、三定方案、财政事权与支出责任划分的体系整合实现从微观到宏观的提升。实践中，地方政府职能往往直接源自三定方案，[45]有学者甚至将三定方案与宪法组织法、单行法规及其他规范性文件并列为划定一级地方政府及其职能部门的三大依据[46]。央地财政事权划分顶层设计、权力清单、三定方案等政策工具面临样本众多且分散、规范性和权威性不足、改革实践动态发展等困境。对权力清单和三定方案而言，其出发点并非央地政府事权的法制化，而是特定级别政府和特定部门履行职责的便利性，这些职责并不必然与法律视角下的应然事权范围完全一致（例外如上级交办的政治任务），也不完全基于央地政府事权划分的全局性视角指导具体职责配置过程。

其一，在文本上，如果说将和之后的事项归为行政工作尚有语法支持的话，那么将和之前的事项均归为事业就有违语法规律。[83]参见刘作翔：《论建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度》，载《中国法学》2021年第5期，第144页。

作为规范术语的地方性事务在地方法治建设与改革过程中虽然意义重大，但长期以来，其内涵却缺乏清晰的界定，致其在重大改革过程中难以真正、充分发挥法律依据应有的效用。地方政府作为本级人大的执行机关，其职权在一定程度上可视作对本级人大职权的具体实施。

因此，作为实体性规制的不抵触更宜成为观察地方性事务内涵的核心视角。如高句丽王城、王陵及贵族墓葬作为全国重点文物保护单位和《世界遗产名录》入选项目，在重要程度和影响范围上很难说仅局限于吉林当地。

本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政和民族等工作。由此，明晰地方性事务内涵就成为新时代地方法治改革与发展的核心基础之一，其价值具体体现为三方面。作为地方立法制度乃至宏观中央与地方关系法治的关键概念之一，地方性事务对中国特色社会主义法治体系在新时代的发展意义重大。[81]参见前注[5]，乔晓阳主编书，第250页。

[82]参见陈鹏：《全国人大常委会抽象法命题决定的性质与适用》，载《现代法学》2016年第1期，第67页。和之前的事项中仅体育和城乡建设被冠以事业，经济和教科文卫并无这一定性，若认为体育事业中的事业乃是对经济和教科文卫体这六个事项的概称，则表述上将同为事业的城乡建设区别开来并无必要。

一是重要程度标准，即根据《立法法》第8条的法律保留，以事项的重要程度作为央地立法权配置的关键指标。[20]前注[5]，乔晓阳主编书，第249-250页。

[41]非程序性、非权威性、内部性。1982年《宪法》第100条（现为第100条第1款）规定省、直辖市的人大及其常委会可以制定地方性法规，同时根据第115条，自治区的人大及其常委会也有权制定地方性法规。